Verwaltungsreform jenseits der technokratischen Reform

Cornelia Heintze

Deutschland am Beginn des 21ten Jahrhunderts. Das ist vor allem Ökonomie. Immer noch. Denn schon die 90er Jahre des zurückliegenden Jahrhunderts standen ganz im Zeichen der Ökonomie. Auch in den öffentlichen Verwaltungen breitet sich das Marktmodell aus. Weniger die Bürgerkommune und nicht die lernende Organisation. Wo also liegen die Denkfehler und Klippen für eine Reform jenseits der technokratischen Reform?

Durchökonomisierung schafft keine lernende Organisation

Die Verwaltungsreform, die ausgehend von den Kommunen seit Anfang der 90er Jahre unter dem Schlagwort „Neues Steuerungsmodell“ den endgültigen Abschied vom hoheitlichen Bürokratiemodell des 19ten Jahrhunderts einleitete, verfolgt im Anspruch eine sehr weitreichende, ganzheitliche Reformperspektive. So soll nicht nur die Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns erhöht werden. Verwaltungen sollen sich zu lernenden Organisationen wandeln, die den stetig steigenden sich immer schneller ändernden Anforderungen gewachsen sind und dabei die BürgerInnen als Kunden und Mitentscheider in den Mittelpunkt ihres Tuns rücken.

Wer nach knapp 10 Jahren Reform eine nüchterne Zwischenbilanz zieht, wird Erfolge nicht leugnen können. Man bürokratischer Zopf wurde abgeschnitten, Sach- und Finanzverantwortung sind vielerorts näher zusammengerückt und auch die Dienstleistungsorientierung von nutzerorientierten Öffnungszeiten bis zu regelmäßigen Kundenbefragungen wurde zumindest in einem Teil der Reformstädte tatsächlich verbessert.

Trotzdem: Wenn wir von einigen herausragenden Einzelbeispielen absehen und uns stattdessen auf den Normalfall konzentrieren, ist die Bilanz zwiespältig. Was in den kommunalen Verwaltungsalltag Einzug hielt war die Betriebswirtschaft mit Instrumenten wie Budgetierung, Kosten-Leistungs-Rechnung, Erstellung von Produktkatalogen und Controlling. Auch wurden neue Aufbauorganisationen geschaffen und die Abläufe mehr oder weniger angepasst. Im Kern war und ist dies eine technokratische Reform, vom Inhalt und vom Ergebnis her. Mit der primären strategischen Stoßrichtung „Erschliessung von Rationalisierungspotentialen“ wurde der klassischen Verwaltung ein neues Regelwerk übergestülpt. Im Vordergrund steht die Durchökonomisierung. Weiche Faktoren wie Kultur, Kommunikation, Führung werden dagegen in den Reformprozess selten systematisch einbezogen; gleiches gilt für das Thema Politikreform. Damit jedoch können zentrale Ziele der Reform, wie sie sich in den Leitbilder lernende Organisation (vgl. Schaubild) und Bürgerkommune niederschlagen, gerade nicht erreicht werden.

Merkmale einer lernenden Organisation

Die Organisationseinheiten steuern sich in hohem Maße selbst entlang vereinbarter Ziele
Die sozialen Beziehungen sind durch Teamorientierung, Offenheit und Vertrauen geprägt
Einzelne und Teams tragen Verantwortung für die auf sie delegierten Aufgaben
MitarbeiterInnen sind Beteiligte in einem fortlaufenden Verbesserungsprozess
Initiative und Kreativität wird nicht bestraft, sondern erwartet
Es gibt keine starre Organisation, sondern eine für Veränderungen offene, flexible Organisation
Mitarbeiterführung ist zentrale Aufgabe des Managements und zielt auf motivierendes Lernen und Entscheiden

Das Stocken des Reformprozesses gebar in der letzten Zeit eine Reihe neuer Überlegungen. Die Schwerpunktverlagerung von der Orientierung auf das Binnenleben von Verwaltung und Politik auf die Außenorientierung der Wirkungen auf die BürgerInnen kennzeichnet den zentralen Fokus der innergrünen Debatte. Mein Argument geht dahin, dass Binnen- contra Außenorientierung die falsche Fragestellung ist. Der entscheidende Punkt ist ein anderer: Ohne grundlegende Veränderungen der Verhaltensroutinen, der Formen des Zusammenarbeitens, ja der Verwaltungs- und Politikkultur im weitesten Sinne, d.h. in ihrer Binnen- wie Außenorientierung, kann die Reform keinen durchschlagenen Erfolg haben. Fragen der Personalentwicklung und Mitarbeiterführung sind hier ebenso bedeutsam wie der Aufbau einer Kultur der Bürgerorientierung. Es ist vergleichsweise einfach, Ämter organisatorisch zu Fachbereichen zu fusionieren und betriebswirtschaftliche Instrumente wie Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen. Ob damit jedoch die Leistungsfähigkeit und Bürgernähe der Verwaltung messbar gesteigert wird und ihre Fähigkeit steigt, sich lernend schnell auf immer wieder neue Anforderungen einzustellen, ist weniger eine Hardware- als eine Softwarefrage – womit all die weichen Faktoren rund um den Faktor Mensch im Singular wie im Plural in den Blick geraten.

Personal ist nicht nur ein Kostenfaktor

Zwar wird im Rahmen Neuer Steuerungsmodelle der Personalentwicklung als eigenständiger Reformsäule konzeptionell große Bedeutung beigemessen. Dem steht freilich entgegen, dass sich das Personalwesen auch in Zeiten der Reform faktisch noch zu oft auf Personalverwaltung, die Fortschreibung des Stellenplans und ein Fort- und Weiterbildungswesen der eher schmalen Kost reduziert. Eine systematischen Entwicklung und Förderung der „Ressource“ Personal findet kaum statt. Damit jedoch geraten neue Instrumente wie das Mitarbeitergespräch, die Vergabe von Führungsstellen auf Zeit und der Ausbau des betrieblichen Vorschlagswesens leicht zu Fremdkörpern.

Viele Verwaltungsreformer begehen den Kardinalfehler, im Personal primär einen Kostenfaktor zu sehen. Es wird viel von Motivation geredet und gleichzeitig eine Politik der Demotivation betreiben. Beschäftigte haben nicht ganz unrecht, wenn sie hinter viel schönem Wortgeklingel vor allem das Sparmotiv vermuten. Denn für viele Verwaltungsspitzen und Stadträte ist Personalkostenreduktion und Stellenabbau die primäre Erfolgslatte. Für den Reformprozess freilich ist es kontraproduktiv, wenn die Investition in Personal vernachlässigt wird. Wohl ist den Verantwortlichen heute klar, dass der Einbezug der MitarbeiterInnen wichtig ist. Aber die Vorstellung geht wenig in die Richtung aktiven Einbezugs, Qualifizierung von Promotoren des Veränderungsprozesses usw. Viele denken: rechtzeitige Information reicht.

Wer MitarbeiterInnen zu Mitwirkenden im Prozess der Verwaltungsreform machen möchte, benötigt ein realistisches Bild davon, welche Eigenschaften MitarbeiterInnen außer der Eigenschaft, Kostenträger zu sein, noch haben:

MitarbeiterInnen sind Leistungsträger. Sie verrichten Arbeiten, schaffen Werte, erbringen Leistungen; sie sind ein Produktionsfaktor
MitarbeiterInnen sind interessengeleitete Individuen. Jeder Mitarbeiter/jede Mitarbeiterin verfügt nicht nur über bestimmte fachliche Qualifikationen, sondern hat soziale und emotionale Bedürfnisse, repräsentiert eine bestimmte Persönlichkeit und verfolgt eigenständige Ziele. Während Mitarbeiter A möglicherweise primär monetäre Ziele verfolgt, kann es für Mitarbeiterin B viel wichtiger sein, dass sie interessante/anspruchsvolle Aufgaben eigenverantwortlich wahrnehmen kann und dass das Arbeitsklima stimmt. Was dabei als interessant/uninteressant angesehen wird, kann je nach Erfahrungshintergrund und persönlichen Präferenzen stark differieren.
MitarbeiterInnen sind in Gruppenzwänge- und Gruppenloyalitäten eingebunden. Die Gruppen (Gleiche Herkunft, gleiche Ausbildung, gleiches Geschlecht, gleicher Sportverein usw.) sind in unterschiedlichem Maße in der Lage, Machtressourcen zu mobilisieren und damit partielle Ziele entlang ihrer Gruppeninteressen durchzusetzen.
MitarbeiterInnen sind Informations- und Entscheidungsträger. Wie MitarbeiterInnen mit Informationen umgehen, ist nicht nur für einen reibungslosen Arbeitsablauf, sondern auch für ein gutes Arbeitsklima von äußerster Wichtigkeit.

Führungskräfte sind häufig überfordert

Im Modell bürokratisch-hierarchischer Steuerung war Mitarbeiterführung ablauf-, nicht zielorientiert. Wenn die Kommune jedoch zur Bürgerkommune werden will, die ihre BürgerInnen in die kommunalen Entscheidungsprozesse einzubinden versucht, dann geht es im Verhältnis zu den BürgerInnen nicht mehr nur um hierarchische Steuerung, sondern auch um Verhandlungen, um Kooperation.

Die Verwaltungsreform bedingt ein neues Führungskonzept. Denn Ddie Kommune als Bürgerkommune, die in Planungszellen, AGENDA-Prozessen usw. kooperativ nach Lösungswegen für Probleme der Stadtentwicklung sucht, muss auch im Binnenverhältnis ihr Führungsmodell an die Prinzipien von Kooperation und Verhandlung anpassen.

Nach meiner Einschätzung ist das Gros der heutigen Führungskräfte in Kommunalverwaltungen dieser Herausforderung nicht gewachsen. Dies kann auch kaum verwundern, denn im traditionellen Rekrutierungsmodell von Führungskräften wurde für eine Leitungsposition im Grunde ein „Obersachbearbeiter“ gesucht. Die Frage, ob Herr X oder Frau Y über Sozialkompetenz, Methodenkompetenz, Selbstkompetenz, kurz gesagt über Führungsstärke verfügt, spielte, wenn überhaupt, nur eine untergeordnete Rolle. Im Ergebnis dominieren in den Verwaltungsspitzen Menschen, die mit einem Führungsmodell, bei dem Verlässlichkeit, Vertrauen und offene Kommunikation groß geschrieben werden und das über Zielvereinbarungen führt, schlicht überfordert sind. Gewiss, viele befleißigen sich heute in ihrer Rethorik der neuen Philosophie. Gleichzeitig repräsentieren sie im Geiste und konkreten Verhalten jedoch das überkommene Führungsmodell. Sie wurden als Bürokraten sozialisiert und haben bürokratisch-hierarchische Wahrnehmungen und Rituale in viel stärkerem Maße verinnerlicht als sie sich dies eingestehen. Kognitive Dissonanz lautet der psychologische Befund.

Öffentliche Verwaltungen müssen sich ihrem Führungsdefizit offensiv stellen. Und tun dies selten. Meist werden Symbolhandlungen vorgenommen, wenn z.B. schön klingende Führungsleitlinien verabschiedet werden, die dann das Schicksal toter Buchstaben erleiden. Was not tut ist die Verknüpfung von kognitivem Lernen mit praktischem Umlernen. Denn aus dem theoretischen Wissen über die neuen Anforderungen an Führung resultiert nur dann eine praktische Veränderung des Führungsverhaltens, wenn das neue Führungsmodell trainiert wird mit Rollenspielen, mit Videoaufzeichnungen, mit Feedback-Gesprächen, mit anonymisierten Beurteilungen. Auch die Curricula der Fachhochschulen für öffentliche Verwaltung sind mitnichten auf der Höhe der Zeit. Und dass Räte bereit wären, die haushaltspolitischen Voraussetzungen für systematische Führungskräfteheran- und -fortbildung zu schaffen, widerspricht auch meiner Erfahrung. Insgesamt eröffnet sich hier also ein breites Handlungsfeld.

Falscher Umgang mit Widerstandsverhalten

Dezentralisierung, flachere Hierarchien und die Zusammenführung von Fach- und Finanzverantwortung bietet für MitarbeiterInnen auf den ersten Blick verlockende Perspektiven. Diejenigen, die schon immer mehr Verantwortung tragen, die sich mit eigenen Ideen einbringen wollten, aber kein Gehör fanden, die unter den gängigen Klischees vom Beamtendasein als einem sanften Ruhekissen schon immer gelitten haben, werden sich mehr oder weniger für die Reform engagieren. , weil sie erwarten Schließlich können sie erwarten, auf der Gewinnerseite zu stehen. Im Verwaltungsalltag ist dies jedoch die Minderheit. Und damit beginnen die Probleme.

Die Mehrheit der MitarbeiterInnen ist mehr oder weniger verunsichert, hat Angst vor dem, was da Neues auf sie zukommt, fürchtet um die bisherige Machtposition oder auch nur um den Verlust liebgewordener Kuschelecken. Dies gilt nicht nur für die individuelle Ebene, sondern auch in Bezug auf einzelne Organisationseinheiten. So gründet etwa das Selbstverständnis der MitarbeiterInnen in den Querschnittsämtern auf ihrer traditionell herausgehobenen Position. Die Reorganisation der Verwaltung löst Ängste vor einem Bedeutungsverlust gegenüber den Fachämtern aus.

Angst kann viele Quellen haben. Zwei Arten von Angst müssen sollen klar unterschieden werden: einmal die Angst vor der Entwertung alten Wissens und von vielleicht 20 Jahren Erfahrung („Es kann doch nicht alles falsch gewesen sein“), dann die Angst vor ganz persönlichem Machtverlust oder vor dem Machtverlust der Organisationseinheit resp. Gruppe, der man zugehört.

Angst kann ein enormes Widerstandsverhalten mobilisieren. Es reicht von latenter Verweigerung bis zu offener Obstruktionspolitik. Bringt gruppenmäßiger Widerstand eigene informelle Gegenführer hervor und schmiedet Reformabwehrbündnisse (mit anderen Verwaltungsteilen oder auch mit Kräften aus der Politik), kann dies zur Paralysierung des Reformprozesses führen.

Mit dem Widerstandverhalten von MitarbeiterInnen muss differenziert je nach Ursache umgegangen werden. Liegt die Ursache in mangelhafter Information und/oder einer unzureichenden Kommunikation, so kann mit besserer und zeitigerer Information wirksam gegengesteuert werden. Nicht nur entlang der Hierarchie, sondern in die Breite gehend, sollten verschiedenste Informations- und Kommunikatonsangebote unterbreitet und für Transparenz gesorgt werden.

Ist fehlendes Vertrauen die Ursache, wird es schon schwieriger, weil zerstörtes Vertrauen nur langsam durch vertrauensstiftende neue Erfahrungen wiedergewonnen werden kann. Wichtig ist ein konsistentes Verhalten von Verwaltungsspitze und Politik. Wenn die Politik A sagt und die Verwaltungsspitze B macht, werden die Mitarbeiter sich in ihrem Abwehrverhalten stets neu bestätigt fühlen.

Vor der Illusion, alle MitarbeiterInnen ließen sich letztendlich im Sinne der angestrebten, neuen Verwaltungskultur motivieren, möchte ich bei alldem deutlich warnen. Dort, wo Macht verteidigt wird, sei es die Macht einer einzelnen Person oder die Macht einer Gruppe, ebenso dort, wo Mitarbeiter ihre Identität in Gefahr sehen oder sich gar in Fundamentalopposition zum Wandel des Staates vom hierarchisch steuernden Staat zum aktivierenden Verhandlungsstaat befinden, stoßen Führungsinstrumente, die von einem grundsätzlich positiven Menschenbild geprägt sind, schnell an ihre Grenze. Hier helfen notfalls nur harte personalwirtschaftliche Maßnahmen, evtl. auch der vorzeitige Ruhestand.

Ohne ein Mindestmaß an Vertrauen geht es nicht

Vertrauen ist die am schwersten greifbare und dabei unverzichtbare Ressource. In unserem Kontext zielt sie auf die Sicherheit in interpersonalen Beziehungen. Dazu gehört, dass Personen, vor allem die Meinungsführer in Politik und Verwaltung, als vertrauenswürdig gewertet werden und dass die Institutionen, die die menschlichen Vertrauens- und Misstrauensbeziehungen strukturieren, auch funktionieren, indem zum Beispiel Verhaltensweisen der Desinformation und der manipulativen Instrumentierung von Mitarbeitern für rein eigennützige Zwecke sanktioniert werden. Nur wenn Konsens herrscht über gewisse Spielregeln und man/frau sich darauf verlassen kann, dass diese eingehalten werden, kann Vertrauen wachsen.

Es dürfte kaum eine Übertreibung sein, wenn ich behaupte, dass im Verhältnis von Politik und Verwaltung eine mehr oder weniger ausgeprägte Misstrauenskultur fast schon der Regelfall ist. Schlimm ist zudem, dass die Kultur des Misstrauens nicht selten auch die Verwaltung selbst erfasst hat. Ohne ein Mindestmaß an Vertrauen geht es jedoch nicht, d.h. im Rahmen der Mitarbeiterführung muss glaubhaft vermittelt werden, dass der eingeleitete Reformprozeß unumkehrbar ist: die Politik will die Reform, die Verwaltungsführung will die Reform und die Mitarbeiter sind letztlich selbst dafür verantwortlich, ob sie sich konstruktiv einbringen.

Herrscht zwischen Verwaltung und Politik wie auch innerhalb der Verwaltung ein Klima des Misstrauens und der Wagenburgmentalität, so wird mehr Energie auf taktische Manöver verwandt als auf sachorientierte Arbeit. Ein Projekt Verwaltungsreform hat unter solchen Bedingungen kaum eine Chance, zu einer wirklichen Erfolgsstory zu werden.

BürgerInnenorientierung ist eine hoch-komplexe Managementaufgabe

Die Erwartungen und Ansprüche der BürgerInnen an die Qualität kommunaler Produkte haben sich stark erhöht. BürgerInnen erwarten heute, dass sie nicht von Amt zu Amt geschickt, sondern möglichst aus einer Hand bedient werden. Sie sind nicht mehr bereit, monatelang auf eine Baugenehmigung oder tagelang auf einen B-Schein zu warten. Nicht zuletzt wollen Sie in den Alltagsdingen, die sie betreffen, mitreden und wollen umgekehrt von Problemen, die sie nicht direkt betreffen, verschont werden. Obrigkeitsstaatliche Verwaltung ist also out. Das ist gut so, schließlich legitimiert sich Kommualverwaltung nicht aus sich selbst heraus, sondern ist für die BürgerInnen da. Nicht um die Beschwörung von BürgerInnennähe geht es, sondern um deren institutionelle Ausprägung. .

Es gibt freilich, und zwar mit steigender Tendenz auch Bürgererwartungen, die in Kollision stehen zum Prinzip der Rechtsicherheit und zum Grundsatz der Gleichbehandlung aller BürgerInnen. Schon aus Prinzip legen viele heute gegen jeden Bescheid Einspruch ein oder versuchen, im Verhandlungswege ihren eigenen Vorteil durchzusetzen. Auch ist festzustellen, dass sich die Erwartungen und Anforderungen diversifizieren und polarisieren. Dies ist Reflex einer Gesellschaft, die sich in ihren sozialen Lebenszusammenhängen zunehmend fragmentiert. Welche Aufgaben eine Kommune wahrnehmen soll und mit welcher Intensität, wird von verschiedenen Gruppen unterschiedlich, ja gegensätzlich gesehen.

Die Bürgerkommune ist daher eine höchst konfliktreiche Veranstaltung. Solange es nur darum geht, die Öffnungszeiten in z.B. Kindergärten an den Bedürfnissen von Eltern zu orientieren, den BürgerInnen Irrläufe von Amt zu Amt zu ersparen und es Ihnen zu vermöglichen, ihren Hund auch online anzumelden, sind dies Aufgabenstellungen, die bei entsprechendem Wollen von jeder Kommune bewältigt werden können. Schon die Installierung eines Qualitätsmanagements, das seinen Namen verdient, wirft jedoch nicht geringe Probleme auf. Und dort, wo unterschiedliche Werthaltungen und Lebensentwürfe von Menschen aufeinanderprallen, liegen Konflikte vor, die nur entschärft, nicht gelöst werden können.

Ohne Politikreform bleibt Verwaltungsreform ein Torso

Wesentlich für das Gelingen des Reformprozesses ist folgendes: die Politik muss bereit sein, Einzeleingriffe in rein administrative Entscheidungen auf zumindest ein absolutes Minimum zu begrenzen; Verwaltung muss bereit sein, anzuerkennen, dass bei der Umsetzung politischer Vorgaben eine Bringschuld gegenüber der Politik besteht. Im Kern geht es also um die Abgrenzung der unterschiedlichen Rollen von Politik und Verwaltung im Prozess der Formulierung und Umsetzung von Kommunalpolitik.

So unverzichtbar die Neujustierung des Verhältnisses von Politik und Verwaltung für den Erfolg von Verwaltungsreform ist, so realitätsfremd war die von der KGST (zunächst) aufgestellte Regel, wonach die Politik für das Was und die Verwaltung für das Wie zuständig sein sollen. Die „Was-contra-Wie“-Vorstellung“ ist ein nettes normatives Modell – nur leider nicht geeignet, die politische Wirklichkeit angemessen abzubilden. Nicht gesehen wurde, dass Politik ein Prozess ist, wo sich nicht feinsäuberlich zwischen „Was“ und „Wie“ unterscheiden lässt, sondern wo Politik und Verwaltung in verschiedenen Phasen immer wieder interagieren. Ausgeblendet wurde auch, dass Politik nicht strikt am Gemeinwohl orientiert und nicht nur Sachpolitik ist. Zur Politik gehören auch Lobbyismus und die Sphäre der Machterringung und Machtsicherung.

In der politischen Kultur von Kommunen finden wir durchaus gegensätzliche Ausprägungen des Verhältnisses von Politik und Verwaltung. Einerseits treffen wir auf eine (Partei-)Politik, die die Verwaltung als ihren Erbhof betrachtet. Exklusive Informationskanäle zu bestimmten Mitarbeitern in der Verwaltung dienen hier ebenso der Machtsicherung wie die Möglichkeit, die Ressourcen des Verwaltungsapparates nach Belieben nutzen zu können. Auf der anderen Seite gibt es auch das gegenteilige Phänomen, nämlich die omnipotente Verwaltung, die die politischen Figuren zu reinen Marionetten degradiert. Das Verhältnis von Politik und Verwaltung ist in diesem Spannungsfeld angesiedelt.

Resümee

Verglichen mit einer Verwaltungsreform der reinen, vom Einsparmotiv getragenen Durchökonomisierung, ist eine Verwaltungsreform jenseits des technokratischen Projekts die bei weitem schwierigere Reform. Denn das Aufbrechen gängiger Verwaltungsroutinen und die Arbeit an einer offenen Verwaltungskultur stößt auf Hürden rund um den Faktor Mensch mit seinen Motivlagen, seinem Gefühlshaushalt, seinen Einstellungen, seinem Verhalten.

Ich denke, eine Schlüsselrolle kommt den „Leitfiguren“ in der Verwaltung wie auch der politischen Ebene zu. Wo auf der kommunalen Ebene verkrustete Politikstrukturen mit Herrenriegen, die sich in biergetränkten Hinterzimmern abstimmen, die Szene bestimmen, ist nicht zu erwarten, dass in der Kommunalverwaltung eine leistungsmotivierende Organisationskultur auch nur die Spur einer Chance hat.

Der Aufsatz erschien unter der Überschrift „Die Kompetenz von Herrn X und Frau Y – Jenseits der technokratischen Verwaltungsreform“ in: AKP 2/2001, S. 52 – 56