Cornelia Heintze

Strukturelle Unterfinanzierung der ostdeutschen Kommunen - Befunde, Ursachen, Trends

Einleitung: Kommunalfinanzen allgemein

Seit Anfang der 90er Jahre stehen die kommunalen Haushalte unter erheblichem Finanzierungsdruck. Der Finanzierungssaldo ist seit 1992 überwiegend negativ. Nach Defiziten von jeweils um die 10 Mrd. DM in den Jahren 1992 bis 1994 war 1995 das Rekordjahr mit einem Gesamtdefizit von -14 Mrd. DM (ABL: -12,14; NBL: - 1,84 Mrd. DM). Auch in den Jahre 1996 und 1997 wurden weiter Defizite angehäuft, jedoch deutlich reduziert. Erstmals 1998 konnte dann in den alten Ländern wieder ein positiver Finanzierungssaldo von 5,6 Mrd. DM erwirtschaftet werden. Auf reduziertem Niveau ebenso im Jahr 1999 und wider Erwarten auch noch im Jahr 2000. Die Entspannung war jedoch von kurzer Dauer und weitestgehend auf Westdeutschland beschränkt.

Bei der Bewertung ist bezogen auf die alten Länder folgendes zu berücksichtigen:

Die Wiedererlangung eines positiven Finanzierungssaldos Ende der 90er Jahre, der zeitversetzt im Jahr 2000 auch die neuen Länder erreichte, war insgesamt gesehen nicht Ausdruck einer nachhaltigen "Gesundung" der Kommunalfinanzen. Wesentlich war er Ergebnis der von vielen Kommunen verfolgten Konsolidierungs- und Modernisierungsstrategien; daneben gab es kurzfristig wirksame Sonderfaktoren. Über Haushaltskonsolidierung und die Einführung neuer Steuerungsmodelle konnte und kann einiges erreicht werden. Dies dort, wo Leistungen ineffizient erstellt werden und die Kommunen über ihre Verhältnisse leben. Die Konsolidierungspotentiale sind mittlerweile jedoch weitgehend ausgeschöpft. Damit schlagen die Faktoren wieder voll durch, die sich der Gestaltung durch die Kommunen entziehen. Strukturell bleiben die Kommunalfinanzen in der Schieflage, da die übergeordneten Ursachen der kommunalen Finanzkrise nicht angegangen wurden. Weder wurde das seit vielen Jahren überfällige Projekt einer grundlegenden Gemeindefinanzreform angepackt, noch haben Bund und Länder Abschied davon genommen, Gesetze zulasten kommunaler Haushalte zu verabschieden. Die Steuersenkungspolitik und Steuerabschaffungspolitik (Vermögensteuer) der letzten Jahre ist mit Einnahmeverlusten der Gemeinden von insgesamt 12,3 Mrd. DM kalkuliert und es ist absehbar, dass die erwarteten Selbstfinanzierungseffekte nicht eintreten. Im laufenden Jahr 2001 werden die Einnahmen der Städte, Gemeinden und Kreise nicht zuletzt als Ergebnis der Steuerreform um durchschnittlich mindestens 2 Prozent zurückgehen. Die kommunalen Spitzenverbände erwarten ein neuerliches deutliches Finanzierungsdefizit von 5 bis 6 Milliarden DM. Dass diese Erwartungen realistisch sind, zeigen die Ergebnisse der vierteljährlichen Kassenstatistik. Die gemeindlichen Steuereinnahmen gingen im 1. Quartal 2001 gegenüber dem 1. Quartal 2000 bundesweit um 4,5 Prozent zurück (ABL: -5,1%; NBL: +1,8 %). Der kommunale Finanzierungssaldo betrug Ende des 1. Quartals 2001 - 6,8 Mrd. DM.

Gewerbesteuereinbruch

"Durch die Anhebung der Gewerbesteuerumlage wird eine angemessene Beteiligung der Gemeinden an der Finanzierung der Nettoentlastungen der Reform sichergestellt. Von den finanzierenden Maßnahmen der Unternehmenssteuerreform, die auf den Ausgleich der Mindereinnahmen von Bund und Ländern bei der Körperschaftsteuer gerichtet sind, profitieren über die Gewerbesteuer auch die Gemeinden..........Ohne Anpassung der Gewerbesteuerumlage würden Bund und Länder die Reform allein finanzieren, während die Gemeinden Mehreinnahmen in Milliardenhöhe zu verzeichnen hätten..............

Daher ist die Anhebung der Gewerbesteuerumlage so ausgestaltet, dass den Gemeinden in etwa nicht mehr Einnahmen abgeschöpft werden, als an Gewerbesteuermehreinnahmen zu erwarten sind" (BMF: Bundespolitik und Kommunalfinanzen, Berlin Juni 2001)

Nach der Gewerbesteuerumfrage der kommunalen Spitzenverbände gibt es im laufenden Jahr einen beispiellosen Absturz der Gewerbesteuereinnahmen von über 28 Prozent bei den westdeutschen Kommunen (drittes Quartal) und von um die 16 Prozent in den ostdeutschen Städten (erste drei Quartale). Nachdem das Gewerbesteueraufkommen in den Jahren 1999 und 2000 jeweils bei fast 53 Mrd. DM lag, wird im Jahresergebnis 2001 mit einem Aufkommen von deutlich unter 50 Mrd. DM gerechnet.

Der Verfall ist wesentlich den jüngsten Steuerreformen geschuldet. Das BMF hatte die Auswirkungen des Steuersenkungsgesetzes auf die Städte und Gemeinden mit minus 4,5 Mrd. DM im Rechnungsjahr 2001 kalkuliert. Bis 2005 sollten die Einnahmeverluste ausschließlich aus dem Einkommensteuerbereich resultieren, während im Gewerbesteuerbereich ein starkes Wachstum angenommen wurde. Begründet wurde die Erwartung steuerrechtsbedingter Mehreinnahmen bei der Gewerbesteuer mit der Absenkung der degressiven Abschreibung und der Verlängerung der Nutzungsdauer von Anlagegütern. Die Möglichkeit von Gewerbesteuermindereinnahmen aufgrund von u.a. der Steuerbefreiung von Gewinnen aus der Anteilsveräußerung von Kapitalgesellschaften wurde vom BMF ebenso wenig berücksichtigt wie der Umstand, dass die vom Bund erlösten UMTS-Milliarden unternehmensseitig Aufwendungen sind, die den Gewerbeertrag und damit das Gewerbesteueraufkommen mindern. Um Belastungssymmetrie (vgl. obiges BMF-Zitat) zu erreichen, wurde die Gewerbesteuerumlage erhöht. In 2001 beanspruchen Bund und Länder nunmehr in den alten Ländern gut 23 Prozent und in den neuen Ländern fast 15 Prozent des Gewerbesteueraufkommens für sich (im Jahr 2000 waren es gesamtdeutsch rd. 22 Prozent). Bis zum Jahr 2004 werden diese Abschöpfungssätze sogar auf fast 30 Prozent in den alten und rd. 22 Prozent in den neuen Ländern ansteigen. Die kommunalen Spitzenverbände hatten bei der Beratung des Steuersenkungsgesetzes auf die Risken hingewiesen und die Forderung gestellt, dem durch z.B. eine Befristung Rechnung zu tragen. Bund und Länder wollten sich darauf nicht einlassen. Fakt ist jedoch: Statt des prognostizierten Gewerbesteuerwachstums gibt es einen Gewerbesteuereinbruch und dieser Einbruch lastet doppelt auf den Kommunen, da sie von einem geschrumpften Brutto-Aufkommen wegen der erhöhten Umlage auch noch relativ mehr an Bund und Länder abführen müssen. Das Gewerbesteueraufkommen ist übrigens bereits im 1. Quartal 2001 (IST-Zahlen nach Kassenstatistik) im Vorjahresvergleich um 344 Mio. DM gesunken. Konjunkturelle Faktoren spielten da nur eine geringe Rolle. Erstens weil es konjunkturbedingt noch kaum Herabsetzungen bei Vorauszahlungen gegeben haben dürfte (erst in der zweiten Jahreshälfte 2001 gab es gehäuft Gewinnwarnungen). Zweitens weil die Gewerbesteuereinnahmen des Jahres 2001 primär aus dem Veranlagungszeitraum 1999 resultieren. Zwar war die Gewinnsituation in 1999 schlechter als im florierenden Geschäftsjahr 1998, aber von einem Konjunktureinbruch konnte in 1999 noch keine Rede sein. Der jetzige Konjunktureinbruch wird sich in den Haushaltsjahren 2003/2004 niederschlagen.

Wie vom Bundesrat gefordert, erscheint zwingend, dass im Rahmen des Unternehmensteuerfortentwicklungsgesetzes Dividenden aus Streubesitz und Veräußerungsgewinne wieder in die Gewerbesteuerpflicht mit hineingenommen werden. Die Möglichkeiten der Unternehmen, durch konzerninterne Umstrukturierungen die Zahlung von Gewerbesteuer zu vermeiden ("gewerbesteuerliche Organschaft"), dürfen nicht - wie im Gesetzentwurf des Bundes vorgesehen - erleichtert, sondern sollten eingeschränkt werden.

Außerdem muss die Erhöhung der Gewerbesteuerumlage rückgängig gemacht werden, und zwar um so stärker, je weniger der Gesetzgeber bereit ist, die den Unternehmen eingeräumten steuerlichen Gestaltungsmöglichkeiten rückgängig zu machen. Von als Folge von Steuerrechtsänderungen geschrumpften Einnahmen kann nun einmal nichts abgeschöpft werden. Die Bundesregierung sollte zugeben, dass sie in neoliberalem Übereifer ihrer Steuerreform Wirkungen zugeschrieben hat, die in wesentlichen Teilen nicht eintreten. Bei der Gewerbesteuer ist das Gegenteil eingetreten, auch wenn neben der Steuerreform weitere Faktoren zur Erklärung herangezogen werden können.

Finanzierungssituation ostdeutscher Kommunen - Allgemeines

Von kommunaler Finanzhoheit als Voraussetzung gelebter kommunaler Selbstverwaltung kann in den Ostkommunen keine Rede sein. Die Ausgaben werden zu über 50 Prozent aus Bundes- und Landeszuweisungen finanziert (vgl. Tab. 1). Dies gilt Ende der 90er Jahre genauso wie Anfang und Mitte der 90er Jahre (1992: 54,5vH; 1995: 55vH; 1999: 55,1vH). Eine strukturelle Verbesserung der Finanzierungssituation ist bislang nicht eingetreten. Dies obwohl die Ausgaben Ende der 90er Jahre um rd. 10 Prozent unter dem Niveau von Anfang und Mitte der 90er Jahre lagen und damit vermutlich stärker gesunken sind, als allein über den Rückgang der Bevölkerung erklärt werden könnte.

Die Kommunalfinanzen der neuen Länder weisen auch 10 Jahre nach der Deutschen Einheit grundlegende Unterschiede zur Situation im Durchschnitt der Westkommunen auf. Am markantesten sind die Unterschiede im Bereich der originären Einnahmen. Sie bleiben weit hinter dem Westniveau zurück. Zwar werden beim Umsatzsteueranteil über vier Fünftel des Westniveaus erreicht und auch die Gebühreneinnahmen belaufen sich mittlerweile auf rd. zwei Drittel des Westniveaus. Die Steuerbasis der Städte und Gemeinden in den neuen Ländern bleibt jedoch außerordentlich schwach. Die Ostkommunen erreichen bei den steuerlichen Haupteinnahmequellen im Schnitt weniger als 40 Prozent des Westniveaus. Diese Diskrepanz nachhaltig zu vermindern, ist bislang nicht gelungen. Wie aus Tabelle 1 ersichtlich, ist lediglich bei der Gewerbesteuer ein Rückgang des West-Ost-Gefälles zu verzeichnen. Gegenläufig dazu hat die Diskrepanz beim Einkommensteueranteil jedoch wieder zugenommen. Nach den mittlerweile vorliegenden Ist-Zahlen des Jahres 2000 - Tabelle 1 enthält für 2000 nur Schätzzahlen - ist auch aktuell keine Besserung in Sicht. Zwar konnte 2000 mit + 8,2 Prozent bei der Gewerbesteuer ein kräftiger Zuwachs auf nun 3 Mrd. DM realisiert werden, gleichzeitig ging der Einkommensteueranteil jedoch um 13,2 Prozent zurück auf noch 2,25 Mrd. DM. In DM-Beträgen pro Einwohner erzielten die ostdeutschen Gemeinden im Jahr 2000 nur ein durchschnittliches Steueraufkommen von 591 DM gegenüber durchschnittlich 1.494 DM im Westen.

Der bislang ausgebliebene Angleichungsprozess bei der Einkommensteuer ist Ergebnis mehrerer Faktoren. Eine Ursache ist die weiter rückläufige Beschäftigungsentwicklung mit schwacher Zunahme der Bruttolohn- und Gehaltssumme. Hinzu kommt das massive Zurückbleiben bei der veranlagten Einkommensteuer. Allerdings werden durch eine neue Datenbasis bei der Lohnsteuerzerlegung zwischen West und Ost erhebliche Mittel (1998 über 670 Mio DM) von West nach Ost transferiert. 1998 machte dies ein Viertel der Einnahmen aus Lohn- und Einkommensteuer sowie dem Zinsabschlag aus. Da der größte Betrag freilich erst in 1999 (Spitzabrechnung für 1998) kassenwirksam wurde, ist die in 1999 erreichte Steuerzuwachsrate durch diesen Effekt überzeichnet. Von signifikantem Einfluss ist ein weiterer Faktor. Der Bund zwang die Kommunen in die Mitfinanzierung der Familienförderungsleistungen durch Verrechnung des Kindergeldes mit der Lohn- und Einkommenssteuer. Wegen des unterdurchschnittlichen Aufkommensniveaus bei der Lohn- und EKSt wirkt sich die Verrechnung des Kindergeldes infolge der Systemumstellung beim Familienleistungsausgleich ab 1996 hier weit stärker aus als bei den Westkommunen (Rückgang um 30vh). Der Umbau des Familienleistungsausgleichs trifft strukturschwache Städte und Gemeinden mit niedrigem Einkommensteuerniveau und überdurchschnittlichen Kindergeldbelastungen überproportional. Da sich das Gros dieser Städte und Gemeinden jedoch in den neuen Bundesländern findet, hat die West-Ost-Diskrepanz beim Einkommensteueranteil auch aus diesem Grunde seit Mitte der 90er Jahre wieder zugenommen.

Einen Angleichungsprozess Richtung alte Länder gibt es lediglich bei der Struktur der Ausgaben. In Tabelle 2 habe ich die Haushaltsanteile (in vh der bereinigten Gesamtausgaben) zusammengestellt. Es wird ersichtlich, dass der Personalausgabenanteil Anfang der 90er Jahre im Osten deutlich höher lag als im Westen (34,5vH zu 26,1 vH). Der Anteil wurde zwischenzeitlich auf unter 30vH zurückgeführt, womit sich die Diskrepanz zu den Westkommunen halbiert hat. Annäherungen gibt es auch bei den Zinsausgaben. Zwar starteten die Ostkommunen quasi schuldenfrei. Die fortgesetzte Erwirtschaftung eines negativen Finanzierungssaldos führte jedoch schon binnen einer Dekade zur Angleichung an das Westniveau. Ohne Trendwende wird die Zinsausgabenquote bald über Westniveau liegen. Auch bei den Sozialleistungen nähern sich die Ausgabenquoten an. Die Diskrepanz ist von über 10 Prozent (1992) auf unter 7 Prozent gesunken. Die Entwicklung setzte sich im Jahr 2000 fort, wenn auch mit geringerer Dynamik als geschätzt. Die Sozialleistungen stiegen bundesweit um 2 Prozent, in den neuen Ländern jedoch um +3,6 Prozent.

Wegen des hohen Nachholbedarfs bei der Infrastruktur liegt der Anteil der Sachinvestitionen an den Gesamtausgaben in den neuen Ländern deutlich höher als im Westen. Verglichen mit Anfang der 90er Jahre, wo ein Drittel der Ausgaben für Investitionen verwandt wurde, sind es jetzt nur noch ein Viertel verglichen mit rd. einem Sechstel in den alten Ländern. Da es weiterhin eine erhebliche Lücke beim öffentlichen Anlagevermögen der neuen Länder gibt, ist dieser Rückgang außerordentlich problematisch. Gerade die Entwicklung im Jahr 2000 zeigt, dass die Investitionsetats bei den unter Konsolidierungsdruck stehenden Ost-Haushalten als Manövriermasse fungieren. Während in den Westkommunen hinter dem in 2000 erwirtschafteten Finanzierungsüberschuss ein Ausgabenwachstum von +1,6 Prozent und ein Einnahmenwachstum von +1 Prozent stand, erzielten die Ostkommunen den erstmaligen kleinen Positivsaldo dadurch, dass die Ausgaben wesentlich durch Einschränkung der Investitionstätigkeit - die Investitionsausgaben wurden um -9,1 Prozent zurückgefahren und erreichten nur noch 10,9 Mrd. DM - mit minus 3,2 Prozent stärker abnahmen als die Einnahmen mit minus 1,9 Prozent.

Große interkommunale Diskrepanzen - wie auch im Westen

Hinter der Durchschnittsentwicklung stehen im Detail sehr unterschiedliche Entwicklungen. Dies gilt im Durchschnitt nach Ländern ebenso wie im länderübergreifenden interkommunalen Vergleich. In Tabelle 3 habe ich einen interkommunalen Vergleich vorgenommen. Es gibt Oasen mit starker wirtschaftlicher Dynamik wie z.B. Zwickau, wo das Pro-Kopf-Gewerbesteueraufkommen von 1995 bis 1999 um 250 Prozent gestiegen ist. Auf der anderen Seite finden sich Städte, deren Perspektiven heute noch düsterer sind als Mitte der 90er Jahre. Die Städte mit positiver Steuereinnahmenentwicklung erreichen im Einzelfall bessere Zahlen als die steuerschwächsten westdeutschen Städte. So erzielte in der Größenklasse von 20.000 bis 50.000 Einwohnern Wernigerode 1999 ein Gewerbesteueraufkommen (netto pro EW) von 430 DM während Völklingen nur auf 212 DM (netto pro EW) kam. Die ostdeutsche Stadt mit dem in der genannten Größenklasse höchsten Gewerbesteuer-Aufkommen erzielte damit doppelt so hohe Steuereinnahmen pro Einwohner wie die westdeutsche Stadt mit dem geringsten Gewerbesteueraufkommen. Nun ist dies freilich eher ein Ausreißer. Generell können zwei Beobachtung gemacht werden:

Finanzausgleichsregelungen

Die Ostkommunen werden noch auf Jahre am Tropf ihrer Länder hängen.

Im Vergleich zu den Westkommunen erhielten sie Mitte der 90er Jahre das Doppelte an laufenden Zuweisungen und mehr als das Dreifache an staatlichen Investitionszuweisungen. Die laufenden Zuweisungen wurden im Rahmen einer restriktiveren Finanzausgleichspolitik der Ostländer in den letzten Jahren deutlich zurückgefahren; die Investitionszuweisungen gingen absolut gleichfalls zurück, erreichten relativ zum Westen Ende der 90er Jahre jedoch ein noch höheres Niveau als Mitte der 90er Jahre (vgl. Tab. 1). Dahinter steht, dass nicht nur in den West-, sondern auch in den Ostkommunen die Investitionsausgaben seit Jahren auf Talfahrt sind. Längst ist - auch gesamtwirtschaftlich gesehen - ein bedenklicher Tiefstand erreicht, denn öffentliche Investitionen sind ganz überwiegend Investitionen von Kommunen und Deutschland liegt schon seit einiger Zeit beim BIP-Anteil, der auf öffentliche Investitionen verwandt wird, weit unter EU-Durchschnitt.

Die ostdeutschen Länder stehen gegenüber ihren Kommunen in einer besonderen Finanzierungsverantwortung. Sie müssen im Rahmen ihrer FAG-Politik sicherstellen, dass die unzureichende originäre Finanzausstattung der Städte und Gemeinden mit Blick auf die Ausgabenstruktur und damit den Finanzbedarf ausgeglichen wird. Gerade wg. der Knappheit der Mittel erhält die bedarfsgerechte Verteilung besondere Bedeutung. Fiskalische und redistributive Ziele müssen gleichermaßen erreicht werden. Zum einen muss sichergestellt werden, dass die Kommunen über die Finanzmittel verfügen, die zur sachgerechten Aufgabenerledigung erforderlich sind. Dies muss einen Spielraum für freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben mit umfassen. Zum anderen bedarf es einer Orientierung der Schlüsselzuweisungen auch am Ziel eines bedarfsgerechten Leistungsausgleichs zwischen Kernstädten und Umlandgemeinden. Es kommt hinzu, dass nur unter der Bedingung einer leistungsfähigen Finanzausgleichspolitik bei den Investitonszuweisungen der weitere Ausbau einer funktionierenden kommunalen Infrastruktur gelingen kann.

KFA-Konstruktionsmerkmale am Beispiel Sachsen

Schon aufgrund der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der neuen Länder differieren die Zuweisungen je Einwohner. Im Jahre 2000 lagen sie im Durchschnitt bei 1.506 DM. Sachsen und Sachsen-Anhalt lagen über dem Durchschnitt (1.590 DM und 1.738 DM); die anderen Länder darunter, wobei Mecklenburg-Vorpommern mit 1.239 DM das Schlusslicht bildete.

Nicht nur die finanzielle Leistungsfähigkeit auch die Finanzausgleichssysteme variieren von Bundesland zu Bundesland. Beispielhaft möchte ich kurz das sächsische System in seinen Grundzügen skizzieren; in Brandenburg bestehen ähnliche Regelungen. Die für die Kommunen bestimmte Finanzausgleichsmasse errechnet sich in Sachsen anhand des Landesauskommens aus bestimmten Steuern und Zuweisungen. Die Verbundquote betrug im Jahr 2000 26,365vH, was in der Planung (incl. eines Korrekturfaktors) eine Ausgleichsmasse von gut 6 Mrd. ergab. Wie auch in allen anderen Ländern bilden die allgemeinen Schlüsselzuweisungen zur Auffüllung fehlender Steuerkraft das Herzstück des Kommunalen Finanzausgleichs (KFA).  Auf die so definierten allgemeinen und investiven Schlüsselzuweisungen entfielen 2000 mit 5,47 Mrd. DM 90,6 vh der Finanzausgleichsmasse. Betrachtet man nur die allgemeinen Schlüsselzuweisungen, so lag der Anteil im Jahr 1998 bei 83vH (Brandenburg: 80vH). Neben den Schlüsselzuweisungen, den je nach Bundesland unterschiedlichen Sonderausgleichen und den Bedarfzuweisungen für z.B. Kommunen mit besonderer Haushaltsnot gibt es Kostenerstattungen für die Aufgaben, die die Kommunen als Auftragsangelegenheiten wahrnehmen. In Sachsen gibt es hierfür finanzkraftunabhängige Auftragskostenpauschalen, die anders als in anderen Bundesländern in die Schlüsselzuweisungen integriert sind.

Wesentliches Konstruktionsmerkmal des sächsischen KFA ist die Verteilung der Gesamtschlüsselmasse auf drei getrennte Säulen: kreisfreie Städte, kreisangehörige Städte und Landkreise. Dies hat Vor- und Nachteile. Einerseits differiert die Aufgabenstruktur in den drei Kategorien von Kommunen. Andererseits könnte bei Aufgabe der Trennung stärker auf interkommunale Unterschiede und laufende Verschiebungen reagiert werden.

Die zentrale Philosophie der sächsischen Finanzausgleichspolitik basiert auf dem Gleichmäßigkeitsgrundsatz. Die Höhe der Zuweisungen wird auf der Grundlage einer umfassenden Bewertung der gesetzlich ermöglichten eigenen Kommunaleinnahmen und der aufgabenbedingten Ausgaben im Rahmen der finanziellen Leistungsfähigkeit des Landes bestimmt. Konkret bedeutet dies: die Gesamteinnahmen der Kommunen aus Steuern und Zuweisungen sollen sich parallel zur Entwicklung der dem Freistaat verbleibenden Finanzmasse aus Steuern sowie dem LFA abzüglich der den Kommunen zufließenden Steuerverbundmasse, damit also gleichmäßig zu den Netto-Gesamteinnahmen des Landes entwickeln. Problem: die Zauberformel "Gleichmäßigkeitsgrundsatz" blendet die Entwicklung von Aufgaben und Ausgaben völlig aus. Da jedoch der Kommunalisierungsgrad, d.h. der Kommunalanteil am gesamten Aufgabenvolumen einem starken Wandel unterliegt und auch durch Standarderhöhungen bei der Erfüllung gesetzlicher Pflichtaufgaben Ausgabensteigerungen begründet sein können, bedarfs es zwingend des Einbaus von Anpassungsregeln auf laufende Strukturveränderungen.

Es zeichnet sich folgender Weiterentwicklungsbedarf des KFA ab:

Bei Beibehaltung des Drei-Säulen-Modells sollte, um einen endogenen Steuerkraftausgleich zu ermöglichen, eine zweite Stufe des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes eingebaut werden. Ziel: Sicherstellung, dass sich die Pro-Kopf-Finanzkraft im kreisfreien und im kreisangehörigen Raum gleichmäßig entwickelt. Durch Suburbanisierungstendenzen findet nämlich auch in den neuen Ländern eine Abwanderung von Steuergrundlagen aus den kreisfreien Kernstädten in den kreisfreien Raum statt. Durch bei kreisfreien Städten relativ stärker steigende Schlüsselzuweisungen könnte hier gegengesteuert werden. Dies zumindest solange, wie die Einkommensteuerverteilung die Folgen der zentrifugalen Entwicklung nicht ausgleicht.

Auch die höchst unterschiedliche Entwicklung der sozialen Lasten bedarf eines Ausgleichs. Da sich soziale Problemgruppen in kreisfreien Städten konzentrieren, übernehmen diese auch für das Umland Soziallasten. Nach meinem Kenntnisstand besteht auch Einigkeit über die baldige Einbringung eines Soziallastenansatzes in das FAG-Recht. Inwieweit Sachsen diese Gesetzesnovellierung mittlerweile jedoch durchgeführt hat, entzieht sich meiner Kenntnis.

Ob und wie ein Zentralitätsansatz eingebracht werden könnte, ist in West wie Ost gleichermaßen strittig. Wie soll Zentralität gemessen und gewichtet werden. Theoretisch könnten die Umlandgemeinden auch auf Basis bilateraler Verträge zu direkten Finanzausgleichsleistungen herangezogen werden. Auf rein freiwilliger Basis wird dies jedoch nur sehr eingeschränkt dann möglich sein, wenn die Kernstädte die Bürger der Umlandgemeinden von der Nutzung bestimmter Leistungen ausschließen. Dies würde die Umlandgemeinden dazu zwingen, die Kosten der Eigenerbringung der jeweiligen Leistungen gegen eine finanzielle Beteiligung an den Defiziten, die den Kernstädten entstehen, abzuwägen. Da hier jedoch die Gefahr besteht, dass Verteilungskämpfe auf dem Rücken der Bürger ausgetragen werden, sollte nach gesetzlichen Regelungen gesucht werden.

Delmenhorst, den 30. Oktober 2001

Anlage: Kommunalfinanzen in den neuen Ländern

 

Tabelle 1: Kommunalfinanzen 1995 und 1998 bis 2000 im Überblick

Einnahmen/Ausgaben

1995

1998

1999

2000

1995

1998

1999

2000

 

Mrd. DM

in % des Westniveaus

Gesamteinnahmen

57,65

51,33

50,80

50,10

111,1

98,4

95,4

94,4

dar. Steuern insgesamt Gewerbesteuer (netto) (Umsatzsteueranteil
Einkommensteueranteil

7,54
1,72
x
4,30

7,75
2,85
0,65
2,23

8,24
2,77
0,73
2,59

8,40
3,10
0,76
2,30

41,6
25,9
x
49,4

39,3
37,7
73,8
27,3

39,8
34,7
72,9
30,6

39,8
39,0
73,1
26,4

Gebühren

5,09

4,38

4,35

4,40

66,2

64,8

66,3

68,8

Laufende Zuweisungen von Land/Bund

24,86

20,94

20,93

21,00

201,3

180,6

173,0

166,5

Investitionszuweisungen von Land/Bund

7,86

7,69

7,30

7,00

310,8

347,9

337,2

316,1

Veräußerungserlöse

x

3,14

2,67

2,50

-

105,9

92,7

105,4

Sonstige Einahmen

12,30

7,43

7,31

6,80

109,9

83,2

82,6

80,9

Ausgaben

59,49

52,16

51,22

51,00

108,7

102,4

98,3

95,8

dar.

Personal

Sachaufwand


17,71
10,39


15,27
9,62


15,18
9,64


14,90
9,80


128,9
111,9


111,0
101,9


108,9
96,6


105,2
97,5

Soziale Leistungen

8,49

6,42

6,50

6,9

57,5

63,4

64,6

65,5

Zinsen

1,50

1,75

1,73

1,8

75,5

84,0

87,5

93,7

Sachinvestitionen

15,72

12,90

12,00

11,30

206,9

163,9

145,5

134,4

Sonstige Ausgaben

5,68

6,20

6,17

9,90

68,3

81,1

77,9

77,4

Finanzierungssaldo

-1,84

-0,83

-0,42

0,90

x

x

x

x

Tabelle 2: Struktur der kommunalen Ausgabenarten

Einnahmen/Ausgaben

Alte Länder (in vH)

Neue Länder (in vH)

 

1992

1995

1998

1999

2000

1992

1995

1998

1999

2000

Personalausgaben

26,1

25,8

27,0

26,7

26,6

34,5

29,6

29,3

29,6

29,2

Laufender Sachaufwand

18,1

17,4

18,5

19,1

18,9

18,8

17,6

18,4

18,8

19,2

Soziale Leistungen

17,5

21,4

19,9

19,3

19,8

7,0

14,3

12,3

12,7

13,5

Zinsausgaben

4,3

4,1

4,1

3,8

3,6

1,0

2,5

3,4

3,4

3,5

Sachinvestitionen
insgesamt
Baumaßnahmen


21,1
16,5


16,9
13,2


15,5
11,6


15,8
11,5


15,8
11,5


32,5
27,8


26,6
23,1


24,7
21,5


23,4
20,4


22,2
19,4

Quellen: Gemeindefinanzberichte; eigene Zusammenstellung (Zahlen für 2000 geschätzt)

Tabelle 3: Gefälle bei Steuereinnahmen in den Jahren 1995 und 1999

1995

1999

 

Gewerbesteuer

Gemeindeanteil
EKSt (Mio. DM/in DM/EW)

Gewerbesteuer

Gemeindeanteil EKSt (in Mio. DM)

 

Brutto-E. (in Mio. DM)

Netto-E. (in DM/EW)

Hebesatz

Brutto-E. (in Mio. DM)

Netto-E. (in DM/EW)

Hebesatz

Alte Länder

über 500.000EW

Frankfurt a.M.

1.029,8

1.849

515

511/775

2.401

3.080

515

485

Düsseldorf

841

1.204

450

475/826

1.021

1.465

460

451

Hannover

543,5

943

460

343/654

790

1.244

460

273

Duisburg

220,1

337

450

301/560

279

421

450

288

Durchschnitt

.

854

433

.

.

1.156

465

.

200.000 - 500.000 EW

Wiesbaden

314

963

460

221/814

412

1.292

460

203

Münster

303

938

440

172/643

437

1.318

440

173

Oberhausen

81

302

450

132/583

108

403

450

129

Durchschnitt

.

590

434

.

683

440

.

100.000 - 200.000 EW

Wolfsburg

422

2.659

360

83

Heilbronn

135

866

380

72/589

170

1066

380

77

Hamm

67

302

420

91/501

84

379

450

94

50.000 - 100.000 EW

Aschaffenburg

78

963

385

42/644

.

.

Emden

112

1.706

420

23

Tübingen

31

280

360

47/556

41

371

360

49

Durchschnitt

475

378

.

.

511

382

.

20.000 - 50.000 EW

Coburg

67

1.170

360

31/697

92

1.688

360

30

Völklingen

14

264

470

20/444

11

212

470

16

Durchschnitt

.

483

359

606

.

501

363

.

Neue Länder

über 100.000 EW

Erfurt

76

343

400

59/X

83

360

400

40

Zwickau

31

264

410

33/X

77

664

420

22

Halle (Saale)

43

134

400

82/X

60

196

400

68

Berlin/Ost

191

128

300

465/X

268

198

410

525

Cottbus

16

112

360

45/X

33

249

380

34

Durchschnitt

rd. 180

rd. 385

x

50.000 – 100.000 EW

Brandenburg a.d.H.

18

177

350

24

33

345

350

20

Gotha

10

165

390

15/X

14

253

390

9

Görlitz

6

73

420

21/X

11

159

420

14

Durchschnitt

123

366

.

.

170

380

20.000 - 50.000 EW

Hennigsdorf b. Berlin

27

936

250

9/X

.

.

.

.

Wernigerode

.

.

.

.

17

430

400

7

Luckenwalde

3

110

300

9/X

2

74

300

5

Zittau

2

52

350

10/X

6

193

380

5

Durchschnitt

X

147

322

X

.

182

357

.

Quellen: Gemeindefinanzberichte; eigene Zusammenstellung (Gotha hatte 1999 unter 50.000 Einwohner)

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